Tiga Langkah Mengubah Nasib Masyarakat Adat

240 Views

Oleh: R. Yando Zakaria

Meski ditolak Fraksi Partai Golongan Karya, Rancangan Undang-Undang Masyarakat Hukum Adat (RUU MHA) kembali masuk program legislasi prioritas di tahun 2021 ini. Pasca ditetapkan dalam rapat paripurna DPR RI akhir tahun 2019 lalu, RUU ini memang tidak terlalu jelas nasibnya.

Konon DPR RI sendiri belum juga menyurati Presiden agar Pemerintah kembali mengagendakan pembahasan. Pada periode pemerintahan yang lalu Pemerintah gagal menyusun DIM. Peluang berulangnya kejadian ini menghantui para pihak yang peduli.

Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) bereaksi keras: GOLKAR BERKHIANAT!, seru mereka dalam pernyataan sikap yang dipublikasikan secara luas tak lama berselang. Anggapan Fraksi Golkar bahwa RUU Masyarakat Adat tidak mendesak “menunjukkan sikap Fraksi Golkar yang terang-terangan menutup mata terhadap berbagai persoalan pelanggaran HAM terhadap Masyarakat Adat, perampasan wilayah adat, pengusiran paksa, kriminalisasi dan kekerasan yang masih terus terjadi di berbagai komunitas Masyarakat Adat di Indonesia,” demikian salah satu butir pernyataannya. Selain itu, dikatakan pula, “sikap ini merupakan sikap yang berbahaya oleh wakil rakyat, karna menganggap persoalan rakyat tidak penting untuk dibicarakan”.

Tak berubah

Jika dicermati, hampir tidak ada perubahan yang berarti antara RUU MHA versi tahun 2019 dan versi tahun 2018. Perubahannya hanya bersifat redaksional semata. Dengan begitu, sembilan kelemahan yang pernah saya sampaikan beberapa waktu lalu tetap relevan (Mingguan TEMPO, 27 April 2019).

Dalam bahasa perumusan UU, kesembilan permasalahan itu menyangkut aspek formil, aspek substansi, dan aspek dampak pemberlakukan regulasi. Misalnya, dari aspek formil, judul yang kemudian digunakan DPR RI tidak sesuai dengan agenda prolegnas yang menyebutkan ‘RUU tentang Perlindungan dan Pengakuan Hak Masyarakat Adat’.

Penyebutan judul ‘RUU tentang Perlindungan dan Pengakuan Hak Masyarakat Adat’ itu tentu tidak sembarangan dan punya alasan tertentu yang terkait dengan amanat konstitusi. Kita semua tahu bahwa hasil amandemen konstitusi melahirkan dua terma yang ‘serupa tapi tak sama’: masyarakat hukum adat dan masyarakat tradisional.

Untuk mengurus dua mandat konstitusi ini para perumus kebijakan harus berani melakukan terobosan untuk melahirkan nomenkaltur baru (masyarakat adat). Toh, masyarakat hukum adat dan masyarakat tradisional itu, dalam bahasa konstitusinya, sekedar nama fungsi.

Dari aspek substansi setidaknya ada 7 (tujuh) hal yang perlu dipikirkan ulang. Salah satu yang terpenting adalah bahwa RUU MHA terperangkap pandangan romantik. Setelah ditetapkan, sebuah logika hukum yang juga bermasalah, MHA tidak boleh/tidak bisa berubah. Melalui suatu proses evaluasi yang dilakukan oleh pihak luar, jika sudah tidak sesuai dengan kriteria yang ditetapkan dalam UU, maka hak MHA akan dihapus keberadaannya. Tanah adat menjadi tanah negara. Padahal, UUPA saja membuka ruang perubahan status tanah adat menjadi tanah privat cq. tanah perorangan yang disebut sebagai tanah ex-tanah adat.

Fakta ini menguatirkan. Sebab, dari sudut kepentingan masyarakat adat, penetapan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja tidak banyak memberikan pengaruh yang positif bagi pengakuan dan perlindungan hak-hak masyarakat adat ke depan. Beberapa pasal yang berpihak malah terancam mandul karena masih akan berhubungan dengan kerangka regulasi yang sulit dipenuhi oleh masyarakat adat (Zakaria, 2018 & Zakaria, et.al., 2020). Peluang terjadinya situasi yang lebih buruk justru jauh lebih besar.

Warisan kolonial

Maka, tidak belebihan jika ada yang berharap masa depan masyarakat adat digatungkan pada hadirnya undang-undang yang berpihak kepada kepentingan masyarakat adat. Tentu, syaratnya, RUU yang kini di tangan DPR RI perlu dirombak total!

Sebuah harapan yang tidak berlebihan. Sebab, keberadaan Pasal 67 ayat (2) UU 41/1999 tentang Kehutanan yang mengatur bahwa hak masyarakat adat akan diakui jika keberadaan subyeknya telah ditetapkan melalui peraturan daerah tidak disentuh (baca: diubah) oleh UUCK 11/2020. Sementara, setidaknya ada dua undang-undang lain dalam UUCK 11/2020 yang yang mengatur pengakuan hak masyarakat adat dengan logika hukum yang sama. Masing adalah adalah Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Daerah Pesisir dan Pulau-pulau Kecil jo Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Daerah Pesisir dan Pulau-pulau Kecil dan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2019 tentang Sumber Daya Air.

Masalahnya UUCK 11/2020 sendiri tidak mengatur hal ini. Maka, jika muncul spekulasi yang beranggapan bahwa logika hukum Pasal 67 ayat (2) UUK 41/1999 yang akan diacu adalah suatu yang wajar saja. Presedennya pernah ada. Pasca keluarnya Putusan MK 35/2012 yang mempertahankan keberadaan Pasal 67 ayat (2) UUK 41/1999 kebijakan pertanahan/agraria yang sebelumnya tidak menganal logika pengakuan bertahan itu, ikut-ikutan mengatur hal yang sama. Seperti yang terjadi pada Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum dan Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala BPN Nomor 18 Tahun 2019 tentang Tata Cara Penatausahaan Tanah Ulayat Kesatuan Masyarakat Hukum Adat.

Sebuah logika hukum baru untuk proses pengakuan hak masyarakat adat atas tanah – dan hak-hak lain pada umumnya — adalah suatu keniscayaan. Logika yang ada sekarang mengingatkan kita pada apa yang pernah terjadi pada masa kolonial Hindia Belanda. Ketika itu penduduk di bagi ke dalam 3 golongan: Orang Eropa (dan/atau penduduk berkulit putih lainnya), Orang Timur Asing (Tionghoa, Arab, dan Asia Selatan misalnya), serta Bumiputra.

Sebagai penduduk kelas tiga tentu Bumiputra tentu saja mengalami sejumlah pembatasan. Salah satu pembatasan itu adalah, agar hak keperdataan golongan Bumiputra atas tanah dapat diakui dan mendapat acte van eigendom (sertifikat hak milik), subyek hukumnya terlebih dahulu harus mendapatkan keputusan (besluit) dari Pemerintah  cq. Departemen Dalam Negeri.

Besluit itu adalah keputusan Pemerintah yang menyatakan kedudukan sosial kedua golongan penduduk Hindia Belanda itu telah dipersamakan dengan Orang Eropa. Logika hukum ini mirip-mirip dengan logika hukum pengakuan Negara atas hak-hak masyarakat adat saat ini. Dalam arti, hak masyarakat adat atas tanah dan hutan (obyek hak) akan diakui jika keberadaan masyarakat adat sebagai subyek hak diakui terlebih dahulu. Tentu setelah memenuhi sejumlah syarat.

Pada masa itu surat keputusan penyamaan kedudukan hukum kepada orang Bumiputra itu dapat diberikan bilamana orang yang bersangkutan memenuhi lima syarat: (a) berhasil menunjukkan bahwa dia bisa berbahasa Belanda dengan fasih seperti halnya orang Belanda; (b) berpakaian seperti orang Belanda; (c) bergaul dalam komunitas Belanda; (d) kemungkinan memperlancar usaha perdagangan orang Belanda; dan (e) sedapat mungkin beragama sama dengan orang Belanda, yaitu Kristen.

Kalau dibandingkan dengan syarat penetapan keberadaan suatu masyarakat adat, syarat pada masa kolonial tersebut jauh lebih ‘maju’. Sebaliknya, merujuk pada syarat-syarat yang harus dipenuhi suatu masyarakat adat sebagaimana yang diatur dalam berbagai kebijakan yang ada saat ini, suatu masyarakat adat baru bisa diakui keberadaannya jika masyarakat adat itu masih hidup dalam keadaan ‘masa lampau’. Lihatlah syarat-syarat yang diatur dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 Tahun 2014 atau Peraturan Menteri Kehutanan dan Lingkungan Hidup Nomor 34 Tahun 2017 cq. Peraturan Direktur Jenderal Perhutanan Sosial dan Kelola Lingkungan Nomor 1 Tahun 2017 misalnya.

Tiga langkah ke depan

Politik diskriminatif terhadap masyarakat adat sudah saatnya diakhiri. Masyarakat adat yang sejak sebelum Republik Indonesia lahir dan yang telah beranak-pinak di wilayah kedaulatan pasca-proklamasi 17 Agustus 1945 sejatinya adalah warga negara Republik Indonesia. Merujuk pada teori beschikkingsrecht yang dikembangkan van Vollenhoven, Herman Soesangobeng (2012) berpendapat bahwa sejatinya masyarakat adat sebenarnya adalah pemilik asal semua tanah dalam wilayah NKRI (Inlandsch bezitstrecht). Dengan demikian hak kepemilikan tanah adalah sama dengan Hak Asasi Warga Negara Indonesia.

Berbeda dengan dengan konsep warga negara yang berlaku umum, warga negara RI yang bersangkutan juga telah mengembangkan dan/atau menjadi bagian dari sistem sosial, ekonomi, politik, budaya, dan hukum tertentu, yang secara ekplisit telah diakui oleh konstitusi (Psal 18B ayat (2) dan Pasal 28i ayat (3)).

Dengan sistem-sistem (pra-negara) itu, meminjam kaca mata Clifford Geertz (1963), warga negara yang bersangkutan adalah juga warga yang melampaui hak-hak pribadinya sebagai warga negara suatu negara modern (modern/new state), dengan menjadi bagian atau menjadi warga dalam suatu sistem komunalitas yang khas dari suatu tatanan sosial yang berasal dari tradisi masa lampau (old tradition/old society). Dengan kata lain, yang diperlukan saat ini adalah menemukan mekanisme kenegaraan yang mampu mengakomodasi ‘kewarganegaraan yang lain’, suatu sistem kewargaan yang berakar pada tradisi itu, ke dalam sistem ketatanegaraan yang ada.

Langkah pertama yang harus dilakukan adalah mengubah politik hukum pengakuan yang berbasis pendekatan politik (yang tergambarkan dalam logika hukum pengakuan yang bertahap dan bertingkat sebagaimana telah dijelaskan di atas) menjadi politik hukum yang lebih ramah dan berorientasi kepada kepentingan masyarakat adat.

Betapapun, apa yang kemudian disebut sebagai masyarakat adat itu tidak lain tidak bukan merupakan sistem pengelompokan sosial yang telah terlembaga sedemikian rupa, dengan atau tanpa kehadiran negara (kolonial dan nasional) sekalipun, tentu lengkap dengan sejarah perkembangannya. Sehingga tidaklah logis untuk menguji keberadaannya melalui suatu proses politik. Sebab, masyarakat adat bukanlah fakta hukum, seperti halnya negara (berikut berbagai unit pemerintahan di dalamnya), melainkan suatu fakta sosio-antropologis yang keberadaannya perlu diperiksa melalui konsep-konsep tentang pesekutuan/pengelompokan sosial yang berlaku umum dalam disiplin ilmi sosiologi dan/atau antropologi.

Dari kaca mata pendekatan sosio-antropologis, yang disebut masyarakat adat itu ‘punya nama dan jelas alamatnya’. Sebutlah susunan masyarakat nagari, suku, dan kaum dalam konteks Orang Minangkabau. Atau seperti pemilahan tiga di antara suatu kelompok yang berstatus marga,  boru (yakni kelompok penerima istri), dan hula-hula (kelompok asal istri dari suatu marga tertentu) dalam tradisi Orang Batak Toba.

Keberadaan kelompok-kelompok sosial dimaksud, yang terbentuk atas dasar prinsip-prisp geneologi, teritorial, fungsional, atau gabungan lebih dari prinsip-prinsip ini, umumnya terekam dalam daftar silsilah yang disebut ranji (Minangkabau) atau tarombo (Batak Toba). Sehingga agak mustahil ada nagari, suku, atau kaum atau marga jadi-jadian. Paling-paling, yang mungkin terjadi, tidak diakuinya eksistensi suatu nagari oleh nagari yang lain, karena, boleh jadi, proses pemekarannya belum berjalan sesuai dengan tradisi. Jika ini terjadi juga bukan otoritas politik yang berhak menentukan kebenarannya melainkan diselesaikan oleh mekanisme-mekanisme adat-istiadat yang berlaku di daerah yang bersangkutan.

Langkah kedua, alih-alih berorentasi pada pengakuan subyek, menimbang begitu banyaknya hak masyarakat adat yang diakui, kebijakan mendatang itu lebih baik berorientasi pada proses pengadministrasian pengakuan berbagai hak (terutama yang strategis).

Toh, menurut pandangan politik hukum tertentu, pengakuan atas keberadaan subyek masrakat adat itu sudah ada dalam kontitusi (pengakuan secara deklaratoir) dan tidak memerlukan proses pengakuan yang konstitutif. Dengan kata lain, yang diperlukan kemudian adalah proses pengadministrasian akibat adanya pengakuan secara deklaratoir itu. Pengakuan subyek, yang beragam dan tergantung pada jenis hak yang akan diadminitrasikan pengakuannya itu, melekat pada proses pengakuan hak yang bersangkutan. Tidak perlu ada proses penetapan subyek hak.

Langkah ketiga, karena soal pengakuan hak masyarakat adat ini menyangkut kepentingan lebih dari separuh warga negara RI maka proses pengadministrasian pengkauan hak-hak masyarakat adat itu haruslah sedekat mungkin kepada masyarakat adat. Selain dekat tentu juga harus mudah dan murah. Untuk itu desentraliasi kewenangan untuk mengadministrasikan pengakuan hak-hak masyarakat dat itu hingga ke tingkat kabupaten/kota adalah suatu keniscayaan. Ini pun bukanlah sesuatu yang baru karena telah terjadi dalam sistem birokrasi negara saat ini. Misalnya, penerbitan sertifikat hak milik telah didesentralisasikan ke Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota. Masyarakat adat bukanlah mahluk ruang angkasa yang menakutkan hingga perlu dijaga oleh parlemen daerah atau bahkan keputusan politik di tingkat Menteri. Pada akhirnya ingin dikatakan, dengan perubahan paradigma sebagaimana yang disarankan dalam tiga langkah yang diusulkan di ataslah perbaikan nasib masyarakat adat di negeri ini baru bisa diharapkan. Semoga.*** R. Yando Zakaria adalah antropolog. Pendiri dan peneliti pada Lingkar Pembaruan Desa dan Agraria (KARSA) dan Pusat Kajian Etnografi Komunitas Adat.

Tinggalkan Balasan

Alamat email Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *